Как проявляется коррупция в государственных закупок?

Государственные закупки это процесс приобретения государственными органами власти товаров, работ или услуг. По сути, в процессе госзакупок государству надлежит приобрести минимальный объем товаров, работ либо услуг, который обеспечит его нормальное функционирование, в том числе, чтобы предоставить населению публичные услуги или публичные блага. К таким услугам и благам относятся здравоохранение, образование, обеспечение общественного порядка, инфраструктура и т. д. Для их приобретения и предоставления, государство использует деньги, собранные от граждан в виде налогов, сборов и пошлин, следовательно, деньги, которые используются в процессе госзакупок, это деньги каждого налогоплательщика. На самом же деле, поскольку под госбюджетом понимают нечто абстрактное, ни у простых граждан, ни у госслужащих, отвечающих за госзакупки, нет подобного восприятия. В итоге у госслужащих появляется соблазн использовать государственные деньги в своих собственных интересах, а граждане не прилагают усилий для того, чтобы следить за тем, как расходуются их деньги. Таким образом, появляется благоприятная среда для коррупции в сфере госзкупок.

К другим важным факторам, стимулирующим коррупцию в области госзакупок, относятся отсутствие прозрачности и сложность процесса закупки. Процесс закупок предполагает несколько этапов и начинается с выявления каждым госучреждением потребностей в закупках, что, в свою очередь, составляет основу для бюджетных ассигнований на покрытие соответствующих потребностей. После выделения финансовых средств стартует непосредственно процедура госзакупки – публикуются объявления-приглашения либо госслужащие, отвечающие за госзакупки, связываются непосредственно с компаниями. Выбор процедуры зависит от суммы, выделенной на закупки. В случае крупных закупок, как правило, применяются тендеры либо запрос предложений. Это позволяет привлечь к участию в конкурсе как можно больше компаний и, как следствие, обеспечить больше конкуренции. Мелкие закупки ниже определенной оценочной стоимости осуществляются путем прямого обращения госучреждения к той или иной компании без опубликования объявления, то есть, в таких случаях заключается договор малой стоимости. За опубликованием объявлений следует процесс определения поставщика и присуждение контракта, затем компания-победитель приступает к процессу выполнения контрактных обязательств. Тем не менее, анализ и мониторинг закупки на всех этапах усложняется отсутствием публичной информации, доступной всем гражданам. В частности, не публикуются планы закупок и список компаний-победительниц, а также, в силу различных причин, затруднен доступ к досье государственных закупок. В совокупности, все эти факторы стимулируют коррупцию и усложняют ее выявление в сфере госзакупок.

Коррупция в области государственных закупок может происходить на любом этапе, начиная от планирования и заканчивая исполнением присужденного контракта. Основные характеристики коррупции на каждом этапе закупок:

• На этапе планирования. К примеру, в список приоритетов в сфере госзакупок включаются проекты, отличающиеся низкой пользой для потенциальных бенефициаров, либо проекты, не получившие должного обоснования с точки зрения затрат и выгод. Подобным проектом можно считать строительство подъездного пути к селу Хумулешть (пригород мун. Кишинев), который был профинансирован из муниципального бюджета. Так, для села, где проживает всего 200 человек, была запланирована дорога стоимостью 30 млн. леев, тогда как в городе есть немало дорог, которые можно было отремонтировать за эти деньги и которые отличаются более интенсивным уличным движением;
• На этапе начала закупок. Служащие, отвечающие за подготовку технической документации и критериев отбора компаний, могут предусмотреть какие-либо дискриминирующие условия. К примеру, технические характеристики определенных товаров могут содержать прямое указание на некоторые коммерческие марки, что помешает другим компаниям подавать заявки для участия в процедуре. Кроме того, чтобы уменьшить состязательность и прозрачность закупки, госучреждение может умышленно разделить будущую закупку на несколько лотов. В таком случае у госучреждения появится возможность не применять такую конкурентную процедуру как тендер и оно сможет заключить договор малой стоимости с известной компанией. Подобный случай был выявлен в процессе закупки продуктов питания в Кишиневском профессиональном училище №9, где крупную закупку разделили на несколько договоров малой стоимости;
• На этапе присуждения договора. Некоторые компании, которые подали документы в процессе закупок, умышленно исключают из конкурса по фиктивным причинам, чтобы присвоить договор компании, находящейся в сговоре с ответственными должностными лицами. К примеру, в случае торгов на закупку работ по строительству подъездного пути к селу Хумулешть компанию, предложившую самую низкую цену, отстранили от участия в конкурсе в связи с тем, что у нее не было минимального числа договоров с той же стоимостью, что и запланированный контракт. Вместе с тем, учреждение, отвечающее за проведение торгов, не запросило у данной компании дополнительную информацию о предыдущих договорах с аналогичной типологии работ, предпочтя отстранить данную компанию от участия в конкурсе и присудить контракт компании с сомнительной репутацией;

На этапе выполнения договора. На этом этапе также существуют огромные коррупционные риски. Они проявляются в искусственном завышении стоимости либо в некачественном выполнении работ с прямым вмешательством госслужащих. По сути, во многих случаях компания, которая задействована в коррупционную схему, согласует свою оферту с ответственными лицами госучреждения, умышленно предлагает самую низкую цену, чтобы вывести из игры других конкурентов, поскольку знает, что затем предстоит изменение и увеличение суммы договора.

Как можно исключить коррупцию из сферы госзакупок?

Что касается восприятия коррупции в области государственных закупок Республики Молдова, то оно лишь указывает на то, что в последние годы данное явление стало проявляться чаще. Коррупцию сложно измерить, в том числе и в сфере госзакупок. К одному из немногих инструментов, помогающих наблюдать за динамикой и масштабом указанного явления, хотя и несовершенным, относится восприятие деловой средой коррупции в области госзакупок. Подобным инструментом, как на международном, так и на национальном уровне служит Отчет о глобальной конкурентоспособности, который разрабатывается Всемирный экономический форум. Для компиляции отчета используется опросник, измеряющий восприятие деловой средой главных социально-экономических показателей, в том числе тех, которые имеют прямое либо косвенное значение для госзакупок. Это (i) хищение государственных денег; (ii) фаворитизм в процессе принятия решений госслужащими, в том числе при присуждении контрактов в госзакупках; (iii) откаты и взятки, в том числе в процессе госзакупок; (iv) неэффективность государственных расходов. По всем этим показателям баллы и место Республики Молдова в рейтингах крайне низкие и неуклонно снижаются с 2010 года (Таблица 1). Снижение количества баллов, присвоенных за соответствующие показатели, указывает на то, что, с точки зрения отечественных компаний, в последние годы государственные закупки стали еще более коррумпированными и неэффективными. Более того, по этим показателям мы входим в число отстающих не только среди стран региона, но и на мировом уровне и занимаем последние места в рейтинге.

Таблица 1. Ключевые показатели восприятия деловой средой состояния в государственных закупок

Источник: Отчет о глобальной конкурентоспособности
Примечание: Максимальное количество баллов по каждому показателю равно 7 и указывает на самый хороший результат, а минимальное составляет 1 и указывает на самый плохой результат.

Коррупция в сфере госзакупок сопряжена и с денежными издержками. Они прямо пропорциональны величине и объему совокупных закупок в стране. На международном уровне принято считать, что коррупционные издержки в области государственных закупок составляют от 20% до 25% в общей сумме госзакупок. Разумеется, этот процент в каждой стране разный и может оказаться гораздо выше в государствах, которые занимают низкие места в указанном рейтинге, таких как Республика Молдова, поэтому разумнее считать, что он равен 25% в таких странах. В случае Республики Молдова оценить издержки коррупции в сфере госзакупок еще сложнее из-за того, что отсутствуют статистические данные по всем государственным закупкам. Эти данные публикуется Агентством государственных закупок, но оно обеспечивает компиляцию статистических данных только по состязательным процедурам в области госзакупок, но не по договорам малой стоимости. Фактически, в настоящее время в Республике Молдова точно неизвестно, сколько составляет фактический объем государственных закупок. Определенные косвенные подсчеты относительно объема госзакупок возможно сделать с помощью базы данных государственных финансов BOOST, которая и может указать на общую сумму закупок. Опираясь на имеющиеся данные и применяя средний процент коррупционных издержек в сфере госзакупок, равный 25%, можно подсчитать, что в 2015 году эти издержки варьировали от 1,6 млрд. до 3 млрд. MDL, что равно 1,3% и, соответственно, 2,5% от ВВП (Таблица 2). Указанные коррупционные издержки в области госзакупок представляют собой только денежные издержки, и по большому счету они обусловлены высокими издержками на закупках, вследствие благоприятствования определенных компаний и отсутствия конкуренции. Речь идет о тех потерях госбюджета, которых можно было избежать, если бы закупки проводились в условиях прозрачности и конкуренции.

Таблица 2. Стоимость государственных закупок и предполагаемые коррупционные издержки в данной сфере

Источник: Расчеты автора на основе данных Агентства государственных закупок и BOOST

Воздействие коррупции в области госзакупок

Воздействие и последствия коррупции в сфере государственных закупок не ограничиваются только прямыми потерями госбюджета, они гораздо шире и затрагивают все население. К основным отрицательным последствиям коррупции в данной области можно отнести:

• Долгосрочные финансовые издержки для госбюджета. Потери бюджета из-за коррупции в сфере госзакупок не сводятся к завышенной цене на некоторые работы, а обусловлены также более высокими ассигнованиями для их дальнейшего содержания. Необходимость в таких суммах на содержание может возникнуть, поскольку из-за коррупции работы, по которым власти подписали акты о сдаче-приемке, могут оказаться низкого качества. Красноречивым примером служит строительство улицы Алеку Руссо в мун. Кишинев, которая начала разрушаться уже вскоре после сдачи в эксплуатацию;
• Отрицательное воздействие на здоровье и безопасность населения. Коррупция в области госзакупок чревата тем, что власти будут закупать некачественные товары, в том числе и непосредственно предназначенные для потребления населения. Это могут быть продукты питания для детей в детских садах и школах, лекарства для пациентов государственных больниц. Все это сопряжено с отрицательными последствиями для здоровья потребителей. К примеру, в 2016 году было выявлено несколько частных компаний, которые участвовали в организуемых в мун. Кишиневе торгах на закупку продуктов питания для детских садов и школ и которые поставляли некачественные и просроченные продовольственные товары. Соответствующие компании выигрывали конкурсы с помощью и при участии служащих госучреждений, ответственных за проведение госзакупок;
• Отрицательное воздействие на конкуренцию. Со временем деловая среда узнаёт о коррупционных практиках, что зачастую отталкивает компании от участия в государственных закупках. Препятствие в виде коррупции затрагивает, прежде всего, мелкие и средние компании, которым для дальнейшего роста необходимы опыт и финансовые ресурсы. Это отрицательно сказывается на числе созданных рабочих мест, на объеме инвестиций в инновации, на перспективах роста компаний, у которых нет прямого доступа к государственным служащим и бюджетным ресурсам.

Добиться сокращения масштабов коррупции в сфере государственных закупок возможно только за счет системного подхода к этому явлению на уровне проводимой политики и осуществляемых действий. Ограничить коррупцию в указанной сфере возможно только благодаря общим усилиям как со стороны органов, которые занимаются борьбой с коррупцией, и органов, отвечающих за менеджмент закупок, так и со стороны населения. Важно, чтобы усилия трех перечисленных категорий игроков совпадали, иначе результаты будут лишь частичными или же минимальными. А подобные действия можно усилить и «подтолкнуть» благодаря более активному участию населения в процессе мониторинга и наращиванию давления на власти, добиваясь от них, чтобы они открыли информацию о закупках и сделали процесс закупок как можно более прозрачным.