Роль административных советов в компаниях с государственным капиталом

Приближенность компаний с государственным капиталом к политическому фактору и экономический интерес к публичной собственности создают благоприятную среду для коррупции, а этот факт оправдывает строгий и одинаковый подход ко всему, что связано с компаниями с государственным капиталом. Государство может прямым образом участвовать в экономической жизни с помощью двух организационно-правовых форм – государственное предприятие и акционерное общество (далее государственные предприятия и акционерные общества с полностью или частично государственным капиталом будут называться компаниями с государственным капиталом за исключением случаев, когда имеется в виду определенная юридическая форма). Хотя деятельность государственных предприятий и акционерных обществ регламентируется отдельными законами, структура руководящих органов этих компаний по большому счету схожая и включает следующие общие элементы: совет, управляющий/исполнительный орган, ревизионная комиссия.

В процессе управления компаниями с государственным капиталом необходимо обеспечить как можно более жесткий контроль, ведь такого рода компании зачастую создаются для обеспечения определенной публичной услуги или же для осуществления деятельности в промышленности, которая предрасположена к естественной монополии. Тот факт, что компании с государственным капиталом подразделяются на государственные предприятия и акционерные общества, усложняет процесс управления публичной собственностью. Если государство отдает предпочтение такой форме организации как акционерное общество, то в управление соответствующей компанией следует внедрить как можно более строгие принципы прозрачности и корпоративного управления, которые выходят за пределы правовых рамок, установленных для частных акционерных обществ.

Чтобы обеспечить эффективный мониторинг компаний с государственным капиталом, будет естественно применять единый жесткий стандарт как к управлению государственными предприятиями, так и к управлению акционерными обществами, в которых государству принадлежит контрольный пакет. При этом следует учитывать специфику предприятия, его цель и промышленность, в которой оно осуществляет деятельность. Другими словами, процедуры управления, в том числе критерии назначения представителей в руководящие органы и их обязанности, стандарты насчет раскрытия информации и т. д. должны быть одинаковыми для всех компаний с государственным капиталом. Приближенность таких компаний к политическому фактору и экономический интерес к публичной собственности в значительной степени повышают коррупционные риски, а данный факт оправдывает строгий и одинаковый подход ко всему, что связано с компаниями с государственным капиталом.

Главная структура, через которую государство может играть влиятельную роль в деятельности компаний с государственным капиталом, это административные советы. Цель административного совета – представлять интересы собственников (в данном случае – интересы государства) для того, чтобы обеспечить стратегическое управление предприятием и его нормальное функционирование. Наличие в государственных предприятиях и акционерных обществах двух разных подходов создает предпосылки для сохранения непрозрачности в процессе надзора указанных субъектов. Поскольку главная цель Закона об акционерных обществах состоит в регулировании деятельности субъектов в частном секторе, то полномочия, которыми наделены административные советы в акционерных обществах, более ограниченные, чем полномочия советов государственных предприятий (Таблица), а такие элементы как установление показателей эффективности остаются на усмотрение обществ. С этой точки зрения, принимая во внимание повышенный интерес к защите публичной собственности, когда государство учреждает акционерное общество, деятельность последнего не должна сводиться лишь к исполнению применимых правовых рамок, а должна быть нацелена на обеспечение как можно более высокого уровня прозрачности и корпоративного управления, которому надлежит стать образцом и для субъектов частного сектора.

Таблица: Нормы правовых рамок насчет административного совета в государственных предприятиях в сравнении с акционерными обществами

Источник: Закон о государственном и муниципальном предприятиях и Закон об акционерных обществах

Необходимость повысить профессиональный уровень административных советов

В настоящее время процесс назначения членов административных советов компаний с государственным капиталом непрозрачный и подвержен чрезмерному риску политизации. Принимая во внимание, что административным советам надлежит играть решающую роль в стратегическом управлении компании, то отсутствие четкого и прозрачного механизма делегирования лиц на эти должности представляет собой огромную угрозу для успешного и эффективного управления публичной собственностью. Наряду с четко установленной процедурой должен существовать и исчерпывающий список критериев отбора потенциальных кандидатур в состав административных советов. Как гласит действующее законодательство, учреждение-учредитель вправе делегировать лиц в состав административных советов без проведения соответствующей процедуры.

С помощью нового Закона о государственном и муниципальном предприятиях была предпринята попытка частично урегулировать конфликт интересов, существующий в нынешней архитектуре. До настоящего времени, министерства или другие административные органы, являющиеся собственниками государственных предприятий, как правило, занимались и разработкой политик для сферы, в которой осуществляли деятельность соответствующие предприятие. Назначение Агентства публичной собственности на роль учредителя всех государственных предприятий устраняет существующий структурный конфликт. В то же время, в соответствии со старым Законом о государственном предприятии, представители Министерства экономики и Министерства финансов должны были в обязательном порядке составлять большинство в составе административных советов. Таким образом, представляется разумным, что данную норму исключили из нового Закона о государственном и муниципальном предприятиях. Однако данного шага недостаточно для обеспечения качества членов, делегированных в состав советов. С другой стороны Закон об акционерных обществах по-прежнему требует включать представителей государства (Министерства экономики, Министерства финансов и/или органа, наделенного правом управления публичной собственностью и ее разгосударствления) в состав советов обществ с преимущественно государственным капиталом. Следовательно, важно установить четкую процедуру отбора членов административных советов, которая будет применяться как относительно государственных предприятий, так и относительно акционерных обществ с государственным капиталом.

Назначение представителей государства в состав административных советов компаний с государственным капиталом происходит скорее на принципах политического фаворитизма, нежели с учетом их компетенций. Исходя из того, что, как правило, в руководстве учреждения-учредителя есть политические представители, а также принимая во внимание отсутствие процедур назначения членов советов, существует риск того, что в их состав будут делегированы лица, разделяющие политические взгляды руководителей, в ущерб профессиональным качествам. К примеру, в случае административного совета банка «Banca de Economii», в обзорном отчете компании «Kroll» указано следующее: «Из анализа документов, которыми располагала компания, очевидно, что служащие банка неоднократно уведомляли членов административного совета относительно предоставляемых кредитов». Бездействие со стороны административного совета, который представлял интересы государства и, следовательно, интересы граждан, служит мощным показателем того, что через представителей в совете продвигались определенные политические интересы.

Риск политического фаворитизма усугубляется высоким уровнем оплаты труда членов административных советов за осуществляемую ими деятельность. Анализ доходов госслужащих, делегированных в состав административных советов крупнейших компаний с государственным капиталом, за 2016 год показал, что в среднем они получали более высокую оплату труда за представление интересов государства в коммерческих обществах, чем за свою основную деятельность (Фигура 1). Такое стало возможным, поскольку, как правило, госслужащих делегируют в состав административных советов нескольких предприятий одновременно. С другой стороны оплата труда в советах некоторых акционерных обществ может превышать 150 тыс. MDL в год. Следовательно, наряду с тем, что за получение таких должностей ведется настоящая политическая борьба, происходит еще и искажение стимулов, ведь у этих представителей скорее больше мотивации трудиться в интересах предприятий, нежели по своему основному месту работы – над разработкой публичных политик. Более того, делегирование в состав нескольких советов одновременно ставит под сомнение эффективность госслужащих по основному месту работы. Хотя данная мера призвана также удержать квалифицированный персонал на государственной службе с помощью дополнительного «бонуса» к основной заработной плате, риск эксплуатации системы в ущерб публичному интересу слишком высок, чтобы сохранять этот механизм.

Фигура 1. Средний доход, полученный госслужащими, которые являются представителями государства в административных советах, в течение 2016 года, по источникам доходов, тыс. MDL

Источник: расчеты автора на основе деклараций об имуществе и личных интересах, обнародованных на странице declaratii.ani.md (исходя из доступности данных)

Независимость и повышение профессионального уровня административных советов могут улучшить эффективность предприятий, а также сократить риск их эксплуатации во имя получения политических дивидендов. Новейшая тенденция среди государств, входящих в Организацию по сотрудничеству и экономическому развитию (ОСЭР), заключается в повышении профессионального уровня административных советов, обеспечении им независимости и защиты от политически обоснованного вмешательства. В 2002 году после целого ряда корпоративных скандалов в США утвердили Закон Сарбейнза-Оксли, который закрепил жесткий стандарт и для состава ревизионных комиссий компаний, представляющих публичный интерес. В документе также была подчеркнута важность привлечения на эти должности независимых лиц с высоким уровнем квалификации. Такое изменение парадигмы способствовало повышению качества административных советов и, следовательно, эффективности компаний.

Хотя отечественные законодательные рамки однозначно не запрещают делегировать лиц, получивших специальную подготовку, в состав административных советов компаний с государственным капиталом, до настоящего времени данную практику так и не внедрили. Изучая состав административных советов крупнейших компаний с государственным капиталом[3], можно заметить, что подавляющее большинство таких должностей занимают лица, делегированные профильными министерствами (Фигура 2), а удельный вес должностей, предоставленных независимым специалистам, составляет всего 1%. Опираясь на опыт государств, которым удалось модернизировать компании с государственным капиталом, в том числе состав административных советов, представляется крайне важным начать процесс привлечения профессионалов в состав советов и укрепить полномочия ревизионных комиссий.

Фигура 2. Состав административных советов крупнейших компаний с государственным капиталом

Источник: анализ состава советов компаний с государственным капиталом

Как можно сократить коррупцию в административных советах?

Чрезмерные потери компаний с государственным капиталом указывают на серьезные недостатки в их управлении. По некоторым оценкам, в 2013-2016 годы совокупная сумма потерь компаний с государственным капиталом составила порядка 1,47 млрд. MDL. Хотя в большинстве случаев цель предприятий, которые принадлежат государству, не состоит в наращивании прибыли, обеспечение их стабильность за счет обеспечения достаточного потока доходов играет решающую роль для того, чтобы   налогоплательщикам не приходилось нести дополнительное бремя. В этом смысле государство может осуществлять надзор и стратегическое руководство компаниями, которые принадлежат ему, через административные советы. В настоящее время подавляющее большинство членов административных советов составляют представители органов-учредителей. Поскольку не существует четкой процедуры отбора членов советов, очевидно, что чаще всего назначение происходит с учетом политических критериев. Утверждение нового закона о государственном и муниципальном предприятиях и изменение парадигмы в результате наделения Агентства публичной собственности ролью единого учредителя, который будет делегировать представителей в состав административных советов, представляется уместным и целесообразным. Вместе с тем, должно продолжиться внедрение мер, нацеленных на снижение уровня коррупции в компаниях с государственным капиталом. Этот процесс должен включать следующие аспекты:

• Обязательство соблюдать нормы законодательства относительно раскрытия информации. Данный элемент продолжает оставаться уязвимым аспектом в случае компаний с государственным капиталом, несмотря на то, что данное обязательство было закреплено и в Плане действий по внедрению Стратегии реформы публичного управления. Значительная часть компаний не обнародует список лиц, входящих в состав административных советов, не говоря уже об отчетах, которые соответствовали бы законодательству.
• Исключение из Закона об акционерных обществах нормы, которая устанавливает необходимость делегировать представителей Министерства экономики и Министерства финансов в состав советов обществ с преимущественно государственным капиталом.
• Установление единого подхода к административным советам всех компаний с государственным капиталом наряду с разработкой жестких критериев и четкой процедуры назначения представителей в состав советов.
• Постепенное повышение профессионального уровня членов административных советов с привлечением менеджеров из частного сектора и специалистов в области финансов и бухгалтерского учета в состав ревизионных комиссий компаний.

Обеспечение процесса непрерывного обучения членов совета. Деятельность члена совета зачастую предполагает сложные процессы, такие как установление показателей эффективности и их последующий мониторинг, утверждение планов деятельности, выработку предложений, направленных на повышение эффективности компании, и т. д. Без обучения в области бизнес-управления невозможно обеспечить качественное внедрение таких норм, в частности, учитывая и высокий удельный вес государственных служащих на соответствующих должностях.