Какие факторы следует учитывать при борьбе с коррупцией в области государственных закупок?

Сфера госсзакупок крайне сильно подвержена коррупционным рискам. Такого рода риски распространенны в этой области ввиду огромных сумм, которые государство выделяет на приобретение товаров, услуг и работ.Большинство стран выделяют на госзакупки от 15% до 30% своего ВВП, тогда как в Республике Молдова эта сумма немного меньше и составляет порядка 10-12%. Также, важным фактором, стимулирующим коррупцию в области госзакупок, является сложность и непрозрачность процедур, которые условно делятся на три этапа – с момента планирования закупки до исполнения контракта. Не последнюю роль в том, что касается коррупции в госзакупках, играют качество и неподкупность служащих, отвечающих за эту сферу, равно как и качество и неподкупность частных компаний, которые конкурирует за государственные контракты. Таким образом, коррупционные риски в области государственных закупок зависят от целого ряда факторов, требующих системного подхода.

Как правило, для сокращения коррупции в сфере госзакупок идут по пути усовершенствования нормативных рамок, делая при этом особый упор на укрепление прозрачности. Приведение нормативных рамок в сфере госзакупок в соответствие с наилучшими международными практиками – нужный шаг, однако этого недостаточно для уменьшения коррупционных рисков в соответствующей области. Для этого необходимы усилия со стороны государства на более широком фронте, что предполагает, в том числе и согласование между многими публичными учреждениями, отвечающими не только за госзакупки, но также за конкуренцию и за борьбу с коррупцией. Чтобы политика, нацеленная на борьбу с коррупцией в области государственных закупок, дала результаты, необходим системный подход к проблеме, который охватывал как коррупциогенные факторы внутри самой системы госзакупок, так и внешние факторы, свойственные и остальным сферам. Политика, направленная строго на уменьшение масштабов коррупции в сфере госзакупок, должна соответствовать, по меньшей мере, следующим условиям:

• Нормативные рамки в сфере госзакупок, приведенные в соответствие с лучшими международными практиками. По сути, законодательство о государственных закупках, которое содержит простые, ясные и прозрачные положения, составляет суть политик по борьбе с коррупцией в данной сфере. Правила игры должны быть простыми, ясными и прозрачными как для служащих закупающих органов, так и для хозяйствующих субъектов, которые принимают участие в процедурах закупок. Любая поблажка, предоставленная той или иной стороне, участвующей в закупках, только будет стимулировать коррупционные риски. К примеру, если процедуры закупок слишком сложны для выполнения, служащие будут оказывать больше влияния на компании, требуя взятки в обмен на упрощение процесса выполнения этих процедур;
• Профессиональная подготовка и неподкупность служащих, отвечающих за закупки. Любое усовершенствование нормативных рамок утрачивает свои значение и пользу, если его внедряют плохо подготовленные, некомпетентные и не отличающиеся неподкупностью служащие. Плохая подготовка служащих, отвечающих за закупки, может быть обусловлена целым рядом факторов, как то продвижение по политическим критериям, а не с учетом заслуг, отсутствие курсов по повышению квалификации в данной сфере, раздробленностью системы закупок и т. д. Какой бы ни была причина указанной проблемы, результат сводится к существенному снижению эффективности государственных закупок и к росту коррупции. Тем не менее, коррупционные риски возрастают преимущественно тогда, когда служащих набирают и продвигают на основании любых других критериев кроме тех, что относятся к профессионализму;
• Лояльная конкуренция в частной среде. Конкуренция – решающий фактор для эффективной системы госзакупок, в которой нет коррупции. Если на рынке доминирует ограниченное число компаний, тогда возрастает вероятность неконкурентного поведения в сфере государственных закупок, что происходит путем раздела рынка и оказания влияния на закупающие органы, в том числе с помощью различных форм коррупции. Отсутствие конкуренции, однако, можно отнести не только к технологическим преимуществам компаний, но и к политическим связям отдельных экономических агентов. В последнем случае коррупционные риски в сфере закупок еще больше возрастают, поскольку у соответствующих компаний нет иного преимущества кроме тесных связей с политическими кругами, а их единственная возможность выжить сводится к бессовестному и неэтичному поведению по отношению к своим конкурентам.

Меры по борьбе с коррупцией только в сфере госзакупок окажутся тщетными, если они не будут охватывать и другие критические сферы. Самый важный внешний фактор государственных закупок, который крайне важен для сокращения масштабов коррупции в указанной сфере, это положение дел в правосудии. Без судебной системы и без профессиональной, неподкупной и прозрачной системы борьбы с коррупцией результаты на уровне секторов, в том числе в сфере закупок, окажутся лишь частичными.

Каким факторам должна уделять внимание Республика Молдова?

На коррупцию в госзакупках влияет множество факторов, но не все они отличаются одинаковым «весом» в стимулировании указанного явления либо в борьбе с ним. Усилия государственных властей в деле борьбы с коррупцией в госзакупках должны учитывать важность каждого фактора в отдельности и недавние эволюции в данной сфере. Подобный подход имеет решающее значение для того, чтобы определить необходимые усилия и обозначить приоритеты в этой сфере. Определение приоритетности факторов, влияющих на коррупцию в закупках, важно для оценки критических сфер вмешательства, поскольку государственные власти располагают ограниченными человеческими и финансовыми ресурсами для того, чтобы охватить все факторы в одинаковой мере. Из этих соображений целесообразно периодически изучать, какие именно аспекты нуждаются во вмешательстве в первую очередь для того, чтобы ограничить масштабы коррупции в госзакупках.

Качество нормативных рамок в области государственных закупок улучшилось в Республике Молдова, но этот аспект, по всей видимости, не играет важной роли в борьбе с коррупцией в указанной сфере. Как показал недавний рейтинг законодательства в области государственных закупок, разработанный Всемирным банком, в Республике Молдова качество этого законодательства достаточно высокое. В 2016 году (именно для этого года были выставлены оценки) средний показатель Республики Молдова был равен 64,2 баллам из 100 возможных, что выше среднемирового. Такой достаточно хороший результат обусловлен тем, что именно в 2016 году вступил в силу новый Закон о государственных закупках, приведенный в соответствие со многими нормами ЕС в данной области. В следующие годы качество национального законодательства, относящегося к сфере госзакупок, продолжит улучшаться благодаря его приведению в соответствие с новейшими нормами Евросоюза, как это предусматривается в Соглашении об ассоциации. В то же время сравнение на международном уровне качества законодательства и уровня восприятия коррупции в сфере закупок показывает, что корреляции между ними не существует (Фигура 1). Это можно объяснить в частности тем, что не все составляющие законодательства критические для сдерживания коррупции в закупках, а некоторые из них, к примеру, собственно применение законодательства и аспекты, связанные с прозрачностью, могут оказаться важнее. В том, что касается прозрачности в сфере государственных закупок, Республика Молдова отстает от своих соседей, таких как Украина и Грузия. Важным шагом в плане повышения прозрачности станет успешное внедрение электронной системы закупок MTender, однако процесс продлится как минимум год до завершения, поскольку было допущено определенное отставание от первоначального графика.

В отличие от законодательства профессионализм и неподкупность служащих, ответственных за закупки, играют важную роль в уменьшении масштабов коррупции в данной сфере, а с этой точки зрения Республика Молдова входит в число отстающих. Сравнение стран по способности их правительств внедрять государственную политику и по уровню восприятия коррупции в области закупок выявило положительную и мощную связь между ними. Итак, в странах, где служащие отличаются высоким профессиональным уровнем и неподкупностью, наблюдается более низкий уровень коррупции в госзакупках (Фигура 2). Так, указанная взаимосвязь подчеркивает тот факт, что без профессиональных и неподкупных служащих даже продвинутые правовые рамки не помогают сдерживать коррупцию в закупках. По сравнению со странами с тем же уровнем профессионализма служащих Республика Молдова отличается более низкими достижениями. Чтобы добиться прогресса в данной области, для Республики Молдова критически важно ускорить процесс повышения профессионального уровня и обеспечения неподкупности служащих, ответственных за сферу государственных закупок, как было обозначено и в Стратегии развития данной сферы. Не менее важным шагом в плане роста профессионального уровня и неподкупности может стать деполитизация публичных учреждений. Следует отметить, что без деполитизации должностей, предполагающих ответственность за управление крупнейшими государственными средствами, прогресс только в плане повышения профессионального уровня служащих принесет несущественные плоды на уровне системы государственных финансов. Качество конкурентной среды – другой решающий фактор для сдерживания коррупции в закупах и в этом плане Республика Молдова относится к числу отстающих. Чтобы сократить коррупцию в закупках, важна не только собственно конкуренция в экономике между хозяйствующими субъектами (общее число экономических агентов), а качество этого состязания. Качественный аспект конкуренции можно измерить с помощью восприятия хозяйствующими субъектами уровня доминирования на рынке определенных экономических игроков. Если отдельные компании отличаются не технологическими преимуществами, а скорее политическими по сравнению с другими, то они стремятся монополизировать рынок, в том числе в сфере государственных закупок. Подобное доминирование рынка и подрыв конкуренции приводят и существенному росту коррупционных рисков в госзакупках (Фигура 3). Опять же в том, что касается доминирования рынка определенными экономическими агентами, Республика Молдова относится к числу отстающих, а этот факт должен заставить задуматься Совет по конкуренции.

Конкурентная среда оставляет и видимый отпечаток на корпоративной этике, которая является крайней важным фактором в плане борьбы с коррупцией в государственных закупках. Как уже отмечалось, компании, развивающие свои конкурентные преимущества за счет политических связей, стремятся подрывать других игроков, прибегая для этого к «грязным» методам, и передают остальным компаниями сигналы о том, что их этическое и нравственное поведение не будет вознаграждено. Для борьбы с подобным поведением необходимо стимулировать максимальную прозрачность состава акционеров, перенимать международные стандарты корпоративного управления, утверждать в рамках компаний программы неподкупности. Внедрение подобных программ неподкупности должно стать обязательным механизмом для компаний, которые хотят принимать участие в государственных закупах сверх определенного стоимостного порога. Как показывают данные на международном уровне, без обеспечения стимулов для механизмов неподкупности и этического поведения со стороны частной среды будет сложно добиться существенного прогресса в деле борьбы с коррупцией в государственных закупках (Фигура 4). Разумеется, на корпоративную этику влияет не только качество конкуренции в частной среде, но и другие важные факторы, такие как качество публичных учреждений и утверждаемых ими политик.

Выводы

Коррупцию в сфере государственных закупок стимулирует множество факторов, а для борьбы с этим явлением необходим системный подход. Системный подход в плане политик, нацеленных на борьбу с коррупцией в закупках, должен опираться не только на выявление всех ключевых факторов, но и на выработке приоритетов для вмешательства. В свою очередь список приоритетов должен содержать анализ о том, в какой мере определенные факторы могут уменьшить коррупцию в данной сфере, а также о том, какие усилия необходимы со стороны властей. Беглый анализ этих факторов позволяет прийти к выводу, что Республике Молдова надлежит уделять повышенное внимание не только усовершенствованию правовых рамок в области госзакупок, но также преимущественно повышению профессионального уровня и обеспечению неподкупности госслужащих, которые отвечают за эту сферу, и конкурентной среде в стране. Кроме того, критически важно, чтобы усилия, нацеленные на усовершенствование конкуренции, содержали и политики, направленные на стимулирование качества корпоративного управления. В то же время все усилия по борьбе с коррупцией только в госзакупках приведут к несущественным результатам, если не будут одновременно приняты меры и в других критических областях, к примеру, в правосудии.